TRASPARENZA ED EVOLUZIONE DEI SISTEMI CONTABILI IN SANITÀ: EVIDENZE GESTIONALI E RISCONTRI DOCUMENTALI DALLA FINE DEL SECOLO XIX

L’attività di ricerca analizza in chiave comparativa l’evoluzione dei sistemi contabili di due ospedali: i “Regi Spedali Riuniti” di Pisa e l’Ente Ospedaliero “Ospedali Galliera” nel periodo compreso tra il 1870 e il 1920. Le due strutture sanitarie, a ridosso del processo di unificazione dello Stato Italiano, si distinsero per aver composto un sistema molto articolato di scritture contabili previsionali, concomitanti e consuntive, che si caratterizzarono per l’attenzione riservata alle parti descrittive ed esplicative riguardanti le singole poste costituenti la documentazione contabile. La numerosità dei posti letto, ben più cospicui rispetto alle dotazioni attuali, la dimensione rilevante sia sul piano strutturale che su quello della dotazione di personale accomunarono da subito le due realtà nella esigenza di disporre di un sistema molto sofisticato di tenuta della contabilità e di sviluppare soluzioni, che per molti aspetti, assunsero un valore prodromico anche rispetto alle attuali esigenze di gestione. All’indomani della costituzione dello stato unitario, si posero in evidenza tutte le problematiche legate all’armonizzazione delle funzioni statali e più in generale di tutte le attività di pubblico interesse precedentemente riferibili ai diversi regni della penisola. L’ambito assistenziale era caratterizzato, in particolare, dalla diffusa presenza sul territorio degli ospedali per infermi, ovvero le Opere Pie (OO.PP), in gran parte di tipo religioso, presenti particolarmente nel settentrione e caratterizzate (come emergerà dalle inchieste svolte nel primo decennio dell’unificazione) da un ingente patrimonio (peraltro già parzialmente avocato nel regno di Sardegna dalle leggi Siccardi). Si avvertì dunque, immediatamente, da parte del nuovo stato l’esigenza di procedere ad una regolamentazione dell’attività di assistenza che ebbe la propria prima applicazione nella legge sulle Opere Pie del 3 agosto 1862 n.753 la quale da una parte affidava a tali istituti l’assistenza gratuita degli ammalati, compatibilmente con la consistenza dei loro patrimoni e dall’altro sottoponeva gli stessi soggetti ad obblighi di tipo amministrativo, inerenti la redazione del bilancio, la tenuta di scritture contabili e la strutturazione di statuti che ne regolamentassero l’attività e che servissero alla vigilanza sull’utilizzo delle consistenze patrimoniali. La funzione di controllo era conferita ad organismi locali quali le Congregazioni di Carità, attive in ambito comunale, e la Deputazione Provinciale e quindi individuando quali soggetti ultimi di vigilanza a livello territoriale il sindaco ed il prefetto. Ciò apparve inizialmente in linea con il pensiero liberale che nella politica di Cavour aveva trovato i propri prodromi, che affidava al soggetto pubblico una funzione susidiaria anche nell’ambito dell’assistenza, in particolare volta al controllo degli attori operanti nel sistema. Sempre per ciò che riguarda i comuni era istituita la Commissione Municipale di sanità avente l’incarico di redigere il regolamento di igiene. Per ciò che concerne la contabilità già il testo del 1862 imponeva alle Opere Pie di redigere annualmente il bilancio presunto ed il conto consuntivo. Quest’ultimo avrebbe dovuto mostrare distintamente l’entrata e l’uscita di cassa, le rendite e le spese, lo stato attivo e passivo colle sopravvenute mutazioni (art 10). La stessa normativa prevedeva peraltro l’approvazione da parte della Deputazione Provinciale del conto consuntivo e laddove venissero previste spese a carico della provincia, anche del bilancio presunto. Nel caso inoltre fossero previste spese ordinarie anche solo in parte a carico dello stato era prevista l’approvazione del Ministero dell’Interno dei conti e dei bilanci A livello di stato centrale poi il successivo allegato C del Regio Decreto 20 marzo 1865 n. 2248 conferiva la titolarità della funzione di tutela della salute pubblica al Ministero dell’Interno, il quale fruiva dell’ausilio del Consiglio Superiore di Sanità concepito come organismo tecnico avente natura consultiva. Solo successivamente, negli anni ottanta dell’ottocento, con l’istituzione ad opera della legge “Pagliai” 5849 del 22 dicembre 1888, presso il Ministero dell’Interno della Direzione regionale della Sanità e degli uffici sanitari provinciali presso le prefetture si sarebbe avuta una maggiore strutturazione delle funzioni pubbliche in materia. La successiva legge 17 luglio 1890 numero 6972 nel riordinare il settore sanitario disciplinando le Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficienza ribadiva l’obbligo di redazione del bilancio preventivo e del conto consuntivo corredato dal conto del tesoriere e da una relazione sul risultato morale della gestione (art 20 e 21). Si affermava inoltre un obbligo di pubblicità in quanto l’avviso di deliberazione del bilancio e di deposito dello stesso presso la segreteria avrebbe dovuto essere affisso per otto giorni all’albo pretorio del comune. Il regio decreto 5 febbraio 1891 numero 99 di attuazione della precedente legge statuiva poi che il regolamento dell’Istituto prevedesse le forme ed i modi di compilazione del bilancio preventivo, da redigere entro il mese di settembre dell’anno precedente a quello di riferimento. Un tale cammino di cambiamento non poteva restare privo di implicazioni per quanto riguarda le dinamiche amministrative degli istituti di sanità. La strutturazione organizzativa del sistema assistenziale infatti implicava un coerente disegno delle funzioni di amministrazione e di controllo e non da ultimo delle modalità di rilevazione dei fatti inerenti la gestione. Non si può peraltro prescindere dalla considerazione del grande fermento presente nell’ambito degli studi di amministrazione nel periodo esaminato. La seconda metà dell’ottocento infatti, poneva alla ribalta un intenso ed acceso dibattito inerente lo sviluppo della ragioneria ed il modo in cui tale disciplina veniva intesa in ambito scientifico ed applicata nelle realtà di gestione. L’unità d’Italia aveva peraltro contribuito ad ampliare le possibilità di incontro e di dibattito tra studiosi della materia aprendo il cammino verso la nascita della ragioneria scientifica. Già a partire dagli anni quaranta, gli studi di Francesco Villa, a partire dalla sua opera la contabilità applicata alle amministrazioni private e pubbliche avevano dato l’avvio ad un significativo dibattito scientifico sulla dimensione e sull’inquadramento delle disciplina contabile. Nel citato lavoro il Villa contestava l’impostazione che concepiva lo studio della ragioneria come limitato alla tenuta dei conti e dei libri. Essa costituiva infatti solo la parte meccanica della contabilità, la quale era da intendersi come un sistema di conoscenze amministrative ed economiche afferenti la tenuta dei conti. Più chiaramente il Villa rimarcava come sotto il nome di contabilità devesi intendere in generale tutto ciò che costituisce quel complesso di cognizioni operazioni, le prime delle quali sono indispensabili, e le seconde sono dall’amministratore prescritte all’oggetto di controllare non solo l’amministrazione, ma le operazioni di tutti gli individui che vi hanno parte. (…)la piena conoscenza della tenuta dei conti e registri costituirebbe la conoscenza dell’arte del computista; ma non sarebbe sufficiente per un contabile, un ragioniere o un amministratore i quali essendo destinati non solo alla tenuta dei libri ma alla cenura dei rendiconti da questi libri desunti, non potrebbero avere un criterio per giudicare i risulta menti di una amministrazione della quale non conoscessero precisamente la natura, i dettagli, le norme, le leggi e le consuetudini che la reggono. È dunque chiaro il cammino che il Villa suggeriva nella ridefinizione dell’ambito scientifico della ragioneria, e il forte accento posto sulla realtà della rendicontazione, al cui fine è strutturata la contabilità. Non è un caso come gli studi di storia della ragioneria riguardanti l’Ottocento mettano in risalto nell’individuazione dei sistemi di scritture una partizione, all’interno dei sistemi principali tra quello patrimoniale e quello finanziario#. Il primo, basato principalmente sull’inventario ed orientato al passato, era maggiormente applicato nelle aziende private ed aveva ad oggetto la consistenza patrimoniale, volendo evidenziare gli incrementi ed i decrementi subiti dalla stessa nel corso della gestione. Il sistema finanziario era invece fondato sulla redazione di un bilancio di previsione e riguardava scritture aventi carattere autorizzatorio nei confronti degli amministratori per l’attività che avrebbero intrapreso nel corso del periodo; per tale impostazione un siffatto sistema era quindi prevalentemente utilizzato in ambito pubblico. Il dibattito in materia nella seconda metà del diciannovesimo secolo fu poi arricchito dall’apporto di due diverse teoriche, vale a dire di due differenti impostazioni riguardanti i principi che guidano la natura e governano la funzionalità delle scritture: la teorica personalistica e la teorica dei conti a valore. La ricerca è stata condotta sul materiale documentale disponibile presso l’archivio di stato di Pisa e presso l’archivio storico dell’Ospedale Galliera. La documentazione presa in considerazione ha riguardato i documenti di previsione aventi carattere autorizzatorio, le scritture di rilevazione concomitanti in particolare i mandati e i reversali relativi alla movimentazione dei capitoli di bilancio e l’insieme dei documenti di rendicontazione: conti morali, rendiconti finanziari e stati del patrimonio. Dalla disamina del materiale presente nell’Archivio di Stato di Pisa è stato possibile ricostruire una rassegna dei documenti contabili inerenti la gestione relativi agli Spedali Riuniti Santa Chiara di Pisa nel periodo del diciannovesimo secolo successivo alla costituzione dello stato Unitario. Esaminando il materiale disponibile avente ad oggetto l’ultimo trentennio del XIX secolo è emerso il carteggio relativo alla predisposizione dello stato di previsione e dei rendiconti; le giustificazioni di spesa; documenti relativi alle entrate di livelli ed alle entrate diverse; le entrate e le uscite di cassa; i bilanci di previsione ; i bilanci di rendiconto (compresa la corrispondenza e gli atti volti alla redazione del quadro finale); i mandati di entrata e di uscita; il giornale mastro; il giornale delle entrate e delle uscite; il quaderno di cassa; il registro della cassaforte; il ruolo del personale. Sempre in riferimento all’arco temporale esaminato risultano presenti e di interesse, il regolamento del Regio Spedale risalente al 1857 (e probabilmente in vigore ancora negli anni settanta dell’ottocento) ed una circolare del prefetto sulla Costituzione e la Rappresentanza delle Opere Pie relativamente alla gestione del patrimonio del 1876. Il sistema documentale segnala l’impostazione di una contabilità di tipo finanziario basata sulla rilevazione delle entrate e delle uscite e sulla registrazione delle movimentazioni di cassa. Coerentemente con la normativa operante nei riguardi degli istituti sanitari, è riscontrabile la forte connotazione autorizzatoria della documentazione contabile. Sussiste peraltro già un riferimento ad obblighi di pubblicità relativi al regolamento approvato secondo quanto stabilito dalla legge sulle opere Pie. La documentazione di ciascun anno si apre infatti con l’avviso di ottemperanza ed assolvimento agli obblighi di pubblicità prescritti dal prefetto circa il conto dello spedale. Di notevole rilievo il carteggio intrattenuto con il prefetto della provincia di Pisa al quale viene dapprima inviata una lettera contenente l’attestazione dell’avvenuta pubblicazione del bilancio presuntivo in assolvimento agli obblighi di legge ed alle circolari emanate in ambito provinciale e successivamente una nuova missiva contenente il bilancio “corredato della relativa relazione”, “dei più opportuni chiarimenti”, al fine dell’approvazione da parte della deputazione provinciale. L’allegato al bilancio presuntivo del riparto di determinazione della quota spettante alla provincia e ai Comuni del contributo dell’annata. Dal prospetto delle entrate e delle spese previsto era inoltre determinato il numero dei letti gratuitamente occupabili durante l’anno sulla base della previsione delle entrate, rapportate alla previsione di spesa giornaliera per letto. Ciò suggerisce senz’altro la strutturazione di un sistema informativo e contabile interno già ben codificato, come appare confermare la presenza tra gli allegati di un pre-consuntivo ante litteram ovvero il “rendimento dei conti per l’effettuato” a tutto Luglio e a presunto per tutto Dicembre. Il bilancio presuntivo era suddiviso in entrate e spese, distinte in titoli, per ciascuna somma evidenziando gli importi approvati nell’anno precedente, la suddivisione proposta tra istituto e provincia e le risorse approvate nell’anno in corso. Il rendimento dei conti poi si componeva di due parti, la prima dotata di un prospetto comparativo delle entrate e delle spese poste a confronto con i dati del bilancio preventivo e con i dati risultanti dal rendiconto dell’anno precedente, con l’obiettivo di quantificare l’avanzo o il disavanzo. Nella seconda parte sono invece presenti tre evidenze: il confronto tra l’attivo ed il passivo distintamente per fondo al termine dell’annata con quello dell’annata precedente per conoscere non tanto l’ammontare e debiti dismissibili quanto l’avvenuto sia in aumento come in diminuzione di stato netto patrimoniale.; i dati statistici relativi alla popolazione locale per quanto riguarda della permanenza, mortalità ed esistenza media.; le risultanze di estratti e pagamenti del Camarlingo nell’annata, distintamente per capitali, e per entrate e spese, con l’obiettivo di evidenziare le consistenze di cassa iniziali e finali. L’Ente Ospedaliero “Ospedali Galliera” inaugura le proprie attività il 14 marzo 1888. La sua costituzione avviene poco più di un decennio prima, per la precisone il 22 dicembre 1877, quando di fronte al Notaio Giacomo Barsotto, la Duchessa Maria Brignole Sole fonda nella Città di Genova l’Opera Pia De Ferrari Brignole Sale per il “ricovero l’assistenza e la cura dei poveri infermi in tre diversi ospedali”. L’impostazione originale prevedeva la costituzione di tre distinti plessi ospedalieri aventi una specifica vocazione e concepiti per assicurare una copertura sanitaria completa ed integrata. Il primo complesso, sito nel quartiere Carignano, intitolato a Sant’Andrea Apostolo aveva una dotazione di 300 posti letto ed era destinato alla cura delle patologie acute. Il San Filippo, con una capienza di 36 posti letto, si rivolgeva all’assistenza dei fanciulli infermi, mentre l’ultimo presidio, il San Raffaele, con i suoi 150 posti letto accoglieva i poveri affetti da malattie croniche. Il 1877 è dunque l’anno di fondazione di una istituzione fondamentale che caratterizzerà non solo la Città di Genova ma l’intera sanità nazionale. L’idea stessa di concepire la salute come un bene della persona, non il privilegio di pochi benestanti, ma patrimonio di tutti assume un forte connotato di modernità e anticipa quelle concezioni che animeranno il successivo sviluppo del sistema sanitario. L’intento della Duchessa non fu quello di costituire un organismo di beneficienza privata quanto piuttosto un “opus pubblicum”, un ente istituzionalizzato, “nella e della” società civile, con severe regole di governo e precisi equilibri tra esponenti del clero e rappresentanti delle istituzioni locali. Dal punto di vista contabile l’archivio storico custodisce una nutrita documentazione relativa a tutte le fasi della gestione. I documenti previsionali di carattere autorizzatorio, i libri mastro, le scritture di riscontro del tesoriere, nonché i riepiloghi per cassa. La rendicontazione avveniva mediante la redazione del Rendiconto Morale in cui si dava evidenza di quanto era l’ammontare della previsione inizialmente autorizzata, ed in stretta correlazione ad essa, quanto era stata l’entità dell’incasso o del pagamento relativo. La struttura del prospetto prosegue con l’evidenziazione del residuo da riscuotere o da incassare e termina con una sezione denominata “note” nella quale vengono inseriti i riferimenti atti a consentire al lettore la possibilità di ottenere ulteriori informazioni su alcune poste di rilievo. Le parti descrittive sono, infatti, estremamente dettagliate e consentono di comprendere quali fatti di gestione abbiano avuto particolare rilievo nell’esercizio. Le relazioni di corredo svolgono, inoltre, una funzione di cerniera tra i fatti di gestione passati e quelli futuri. Non si limitano, infatti, ad evidenziare gli effetti della gestione, ma dettagliano gli stati di avanzamenti di un progetto pluriennale o evidenziano gli ambiti futuri in cui si svilupperà l’attività. In sintesi estrema il metodo contabile utilizzato dalle due istituzioni è inquadrabile tra quelli a partita semplice non facendo riferimento a una regola di redazione costante ne tantomeno ad una esplicitata corrispondenza di rapporti tra le partite esposte. Il criterio di inserzione dei valori è coerente con la nota impostazione di stampo giuridico-formale in cui i processi di entrata e di spesa sono attivati mediante procedure di accertamento ed impegno da cui scaturiscono successivamente i mandati e le reversali. Il lavoro evidenzia i processi evolutivi dei sistemi contabili di due enti sanitari che rappresentarono per l’epoca e continuano a rappresentare oggi importanti istituzioni sociali e civili. Si sono distinti per la profonda attenzione riservata alla configurazione dei propri sistemi informativo-contabili consci che proprio per la natura delle attività che svolgevano i processi di rendicontazione e la trasparenza dell’azione assumevano un rilievo essenziale. Nel concepire i propri sistemi di rilevazione mostrarono la capacità di adeguarsi ai cambiamenti agendo, in non rari casi, da veri e propri precursori, individuando meccanismi e soluzioni che troveranno, in seguito, diffusione anche a livello nazionale.