IL SISTEMA DEI CONTROLLI SULLE FINANZE DELL’UNIONE Sebbene sia evidente che in materia di mercato,moneta e bilancio,il “Trattato che istituisce una costituzione per l’Europa”(2004) non introduce innovazioni di grande rilievo,o comunque tali da delineare una nuova costituzione economica europea,il tema merita una particolare attenzione specie se si tiene presente che nel dibattito che ha caratterizzato tutto il processo “costituente” uno dei punti fondamentali e più complessi per la costruzione di una “cultura costituzionale europea” è stato proprio quello relativo alla configurazione di una “governance” economica in grado di delineare un diverso modello economico sociale europeo in vista dell’allargamento. Lo studio sul sistema dei controlli sulle finanze dell’Unione, prende dunque le mosse da questo evento e dal fatto che il testo costituzionale licenziato nella Conferenza intergovernativa dell’ottobre del 2004,quale risultato del nuovo “metodo della Convenzione”, per quanto in larga misura ripetitivo dei testi dei trattati , si colloca in nuovo quadro istituzionale unitario(art.I-19)caratterizzato dalla combinazione di elementi tipici della cooperazione intergovernativa e di elementi propri degli ordinamento compositi di stampo federale.Infatti il potere di governo europeo viene a muoversi anche nella nuova cornice costituzionale in un quadro caratterizzato , come nei Trattati, dal sovrapporsi dei principi di separazione di poteri e di divisione in verticale,con un effetto pervasivo che si estende, con luci ed ombre,al futuro assetto dei poteri del governo europeo,rispetto al quale,le decisioni assunte dalle Istituzioni competenti in materia di Finanze dell’Unione(decisioni concernenti il diritto di bilancio europeo) rappresentano,senza dubbio,una delle espressioni più significative. In primo luogo per la direzione dell’azione,in quanto mentre negli Stati questa tende a limitare la sfera di attività autonoma dei cittadini,nell’Unione è diretta ad ampliarla svolgendo una funzione di limite agli Stati, “non diversa da quella che il diritto e la democrazia esplicano nei confronti degli Stati” secondo i principi di leale cooperazione e di sussidiarietà. In secondo luogo ,per la specialità politica dell’Unione che nasce e si evolve con forme opposte a quelle degli Stati,affermandosi come potere pubblico dotato di un apparato legislativo e di una giurisdizione, ma programmaticamente privo di un apparato “esecutivo”.In terzo luogo perché la c.d. legittimazione democratica ha carattere duale cioè è indiretta tramite gli Stati e diretta tramite il parlamento europeo. La circostanza che le Finanze dell’Unione trovino , nel “Trattato che adotta una costituzione per l’Europa”, spazio tanto nella parte I dedicata ai principi fondamentali,alle competenze dell’Unione,all’assetto istituzionale dei poteri, in sostanza alla vita democratica dell’Unione,quanto nella parte III dedicata alle Politiche ed al Funzionamento dell’Unione, costituisce di per sé la ragione ed al tempo stesso la risposta al fatto che, lo studio si spinge ad esaminare le diverse tipologie di controllo(il sistema appunto) che vengono in rilievo:il controllo politico se riferito ai poteri che, nella fase di decisione di bilancio (finanze), Commissione,Parlamento e Consiglio esercitano per la parte di rispettiva competenza, il controllo amministrativo se riferito ai poteri conferiti alla Commissione nella fase dell’esecuzione(gestione) delle decisioni prese in sede di bilancio, il controllo contabile se riferito alla funzione di verifica della regolarità dei conti dell’Unione svolta dalla Corte dei conti europea. Tutto questo al fine di verificare se l’assetto disegnato nella Costituzione europea incida e con quale esiti sull’esercizio dei poteri delle istituzioni coinvolte e se, veramente tutto il processo decisionale sulle finanze dell’Unione esprima una effettiva crescita del tasso di legittimazione democratica dell’Unione. Per quanto concerne il controllo dei poteri nel processo di bilancio, la descrizione dell’iter di presentazione ed approvazione dei documenti finanziari (bilancio , quadro finanziario pluriennale, legge sulle risorse proprie e sulle misure di esecuzione delle risorse proprie) mette in luce che le prescrizioni procedurali oltre a fornire il quadro dei tempi e delle modalità di presentazione di tali documenti, delineano i rapporti che vengono a determinarsi tra Parlamento,Consiglio e Commissione. Da questa indagine ricostruttiva ove le norme sembrerebbero andare nella direzione di un ampliamento del potere di codecisione del Parlamento ,viene viceversa dimostrato che tali poteri, peraltro già presenti in passato nell’utilizzo della decisione di bilancio a fini legislativi per le spese non obbligatorie, viene nel nuovo assetto costituzionale di fatto ridimensionata non soltanto dalla soppressione della distinzione delle spese in obbligatorie e non obbligatorie, ma anche dal fatto che tutta la materia delle risorse proprie trova disciplina in una legge “altra” rispetto a quella del bilancio, non sottoposta alla procedura di codecisione ma semplicemente rimessa alla decisione all’unanimità del Consiglio,che, prima di deliberare deve soltanto chiedere ed esaminare il parere non vincolante del parlamento(procedura del parere consultivo). Questa asimmetria tra Consiglio e Parlamento nel processo decisionale sulle finanze dell’Unione, evidenzia dunque che in sostanzia la decisione sulle entrate,vale a dire su quella che è la posta di bilancio che condiziona qualsiasi decisione sulle spese,rimanendo nella esclusiva competenza del Consiglio,finisce per svuotare di significato politico tutta la codecisione sulle spese,facendo perdere al bilancio nel suo complesso quella legittimazione democratica propria delle decisioni parlamentari. Passando poi ai controlli amministrativi della Commissione nella fase di esecuzione delle decisioni di bilancio, lo studio dopo aver preso in esame il nuovo regolamento finanziario del 2002 e i vari istituti contabili in esso previsti,si sofferma sulla attività che l’ufficio istituito presso la Commissione (OLAF)svolge nel controllo amministrativo delle frodi e delle altre attività lesive degli interessi finanziari dell’Unione,mettendone in luce sia i problemi connessi alla sua “’indipendenza” dalla Commissione ,sia i problemi connessi alla delimitazione dei suoi poteri di indagine rispetto a quelli svolti dal Comitato antifrode della BCE. Infine nell’esaminare il controllo svolto dalla Corte dei conti europea sulle finanze dell’Unione per come proposto nel testo costituzionale, lo studio mette in luce come questo si diversifichi in relazione alle distinte finalità della funzione(controllo successivo sulla gestione,controllo ispettivo,collaborativo, di certificazione, di refeferto) e come ,infine, si ponga nei rapporti tra i poteri dell’Unione quale strumento di ausilio nel perseguimento della corretta gestione dei fondi comunitari.
Il sistema dei controlli sulle finanze dell'Unione Europea
COLOMBINI, GIOVANNA
2004-01-01
Abstract
IL SISTEMA DEI CONTROLLI SULLE FINANZE DELL’UNIONE Sebbene sia evidente che in materia di mercato,moneta e bilancio,il “Trattato che istituisce una costituzione per l’Europa”(2004) non introduce innovazioni di grande rilievo,o comunque tali da delineare una nuova costituzione economica europea,il tema merita una particolare attenzione specie se si tiene presente che nel dibattito che ha caratterizzato tutto il processo “costituente” uno dei punti fondamentali e più complessi per la costruzione di una “cultura costituzionale europea” è stato proprio quello relativo alla configurazione di una “governance” economica in grado di delineare un diverso modello economico sociale europeo in vista dell’allargamento. Lo studio sul sistema dei controlli sulle finanze dell’Unione, prende dunque le mosse da questo evento e dal fatto che il testo costituzionale licenziato nella Conferenza intergovernativa dell’ottobre del 2004,quale risultato del nuovo “metodo della Convenzione”, per quanto in larga misura ripetitivo dei testi dei trattati , si colloca in nuovo quadro istituzionale unitario(art.I-19)caratterizzato dalla combinazione di elementi tipici della cooperazione intergovernativa e di elementi propri degli ordinamento compositi di stampo federale.Infatti il potere di governo europeo viene a muoversi anche nella nuova cornice costituzionale in un quadro caratterizzato , come nei Trattati, dal sovrapporsi dei principi di separazione di poteri e di divisione in verticale,con un effetto pervasivo che si estende, con luci ed ombre,al futuro assetto dei poteri del governo europeo,rispetto al quale,le decisioni assunte dalle Istituzioni competenti in materia di Finanze dell’Unione(decisioni concernenti il diritto di bilancio europeo) rappresentano,senza dubbio,una delle espressioni più significative. In primo luogo per la direzione dell’azione,in quanto mentre negli Stati questa tende a limitare la sfera di attività autonoma dei cittadini,nell’Unione è diretta ad ampliarla svolgendo una funzione di limite agli Stati, “non diversa da quella che il diritto e la democrazia esplicano nei confronti degli Stati” secondo i principi di leale cooperazione e di sussidiarietà. In secondo luogo ,per la specialità politica dell’Unione che nasce e si evolve con forme opposte a quelle degli Stati,affermandosi come potere pubblico dotato di un apparato legislativo e di una giurisdizione, ma programmaticamente privo di un apparato “esecutivo”.In terzo luogo perché la c.d. legittimazione democratica ha carattere duale cioè è indiretta tramite gli Stati e diretta tramite il parlamento europeo. La circostanza che le Finanze dell’Unione trovino , nel “Trattato che adotta una costituzione per l’Europa”, spazio tanto nella parte I dedicata ai principi fondamentali,alle competenze dell’Unione,all’assetto istituzionale dei poteri, in sostanza alla vita democratica dell’Unione,quanto nella parte III dedicata alle Politiche ed al Funzionamento dell’Unione, costituisce di per sé la ragione ed al tempo stesso la risposta al fatto che, lo studio si spinge ad esaminare le diverse tipologie di controllo(il sistema appunto) che vengono in rilievo:il controllo politico se riferito ai poteri che, nella fase di decisione di bilancio (finanze), Commissione,Parlamento e Consiglio esercitano per la parte di rispettiva competenza, il controllo amministrativo se riferito ai poteri conferiti alla Commissione nella fase dell’esecuzione(gestione) delle decisioni prese in sede di bilancio, il controllo contabile se riferito alla funzione di verifica della regolarità dei conti dell’Unione svolta dalla Corte dei conti europea. Tutto questo al fine di verificare se l’assetto disegnato nella Costituzione europea incida e con quale esiti sull’esercizio dei poteri delle istituzioni coinvolte e se, veramente tutto il processo decisionale sulle finanze dell’Unione esprima una effettiva crescita del tasso di legittimazione democratica dell’Unione. Per quanto concerne il controllo dei poteri nel processo di bilancio, la descrizione dell’iter di presentazione ed approvazione dei documenti finanziari (bilancio , quadro finanziario pluriennale, legge sulle risorse proprie e sulle misure di esecuzione delle risorse proprie) mette in luce che le prescrizioni procedurali oltre a fornire il quadro dei tempi e delle modalità di presentazione di tali documenti, delineano i rapporti che vengono a determinarsi tra Parlamento,Consiglio e Commissione. Da questa indagine ricostruttiva ove le norme sembrerebbero andare nella direzione di un ampliamento del potere di codecisione del Parlamento ,viene viceversa dimostrato che tali poteri, peraltro già presenti in passato nell’utilizzo della decisione di bilancio a fini legislativi per le spese non obbligatorie, viene nel nuovo assetto costituzionale di fatto ridimensionata non soltanto dalla soppressione della distinzione delle spese in obbligatorie e non obbligatorie, ma anche dal fatto che tutta la materia delle risorse proprie trova disciplina in una legge “altra” rispetto a quella del bilancio, non sottoposta alla procedura di codecisione ma semplicemente rimessa alla decisione all’unanimità del Consiglio,che, prima di deliberare deve soltanto chiedere ed esaminare il parere non vincolante del parlamento(procedura del parere consultivo). Questa asimmetria tra Consiglio e Parlamento nel processo decisionale sulle finanze dell’Unione, evidenzia dunque che in sostanzia la decisione sulle entrate,vale a dire su quella che è la posta di bilancio che condiziona qualsiasi decisione sulle spese,rimanendo nella esclusiva competenza del Consiglio,finisce per svuotare di significato politico tutta la codecisione sulle spese,facendo perdere al bilancio nel suo complesso quella legittimazione democratica propria delle decisioni parlamentari. Passando poi ai controlli amministrativi della Commissione nella fase di esecuzione delle decisioni di bilancio, lo studio dopo aver preso in esame il nuovo regolamento finanziario del 2002 e i vari istituti contabili in esso previsti,si sofferma sulla attività che l’ufficio istituito presso la Commissione (OLAF)svolge nel controllo amministrativo delle frodi e delle altre attività lesive degli interessi finanziari dell’Unione,mettendone in luce sia i problemi connessi alla sua “’indipendenza” dalla Commissione ,sia i problemi connessi alla delimitazione dei suoi poteri di indagine rispetto a quelli svolti dal Comitato antifrode della BCE. Infine nell’esaminare il controllo svolto dalla Corte dei conti europea sulle finanze dell’Unione per come proposto nel testo costituzionale, lo studio mette in luce come questo si diversifichi in relazione alle distinte finalità della funzione(controllo successivo sulla gestione,controllo ispettivo,collaborativo, di certificazione, di refeferto) e come ,infine, si ponga nei rapporti tra i poteri dell’Unione quale strumento di ausilio nel perseguimento della corretta gestione dei fondi comunitari.I documenti in IRIS sono protetti da copyright e tutti i diritti sono riservati, salvo diversa indicazione.
