L'integrazione europea attraverso il bilancio dell'Unione

L’indagine è stata condotta in relazione ad una delle forme di integrazione attraverso la finanza. Sono state analizzate le regole, le procedure e l’impatto che queste hanno avuto sull’ordinamento nazionale. È stato possibile osservare come dalla crisi finanziaria ed economica sia scaturito un nuovo equilibrio di poteri e, soprattutto, una nuova disciplina europea di finanza pubblica volta a far convergere, in modo ancora più stringente, economie nazionali diverse in un sistema la cui evoluzione appare orientata verso un assetto di tipo federale, pur mantenendo la sua natura di ordinamento composito. In questa ottica, si può collocare la nuova governance economica europea, imperniata sul rispetto di regole relative all’acquisizione delle risorse e all’impiego delle stesse, coerentemente con l’obiettivo di integrazione fiscale dell’Unione. Si tratta di un’integrazione maturata su principi costituzionali di finanza pubblica comuni agli Stati dell’Unione . Il riferimento è, ad esempio, al principio di finanze pubbliche sane che in questa fase è stato ulteriormente rimarcato e sull’obbligo del pareggio strutturale di bilancio che, lungi dal costituire vincoli eccessivamente rigidi, sono declinati in funzione anticiclica e di contrasto ad eventi di eccezionale gravità . Come è noto, il principio di finanze pubbliche sane(art.119, par.3 Tfue), supportato dal divieto dei disavanzi eccessivi(art.126, par.1, Tfue) è teso ad evitare che comportamenti di moral hazard da parte di alcuni Stati nella conduzione della finanza pubblica possa ripercuotersi sugli altri Stati membri. Sebbene, sia stato rilevato più volte il margine di discrezionalità lasciato agli Stati nell’indirizzo della finanza pubblica, è stato anche rilevato un progressivo dislocamento della sovranità fiscale a livello europeo, il che unisce gli Stati membri in una unione della disciplina fiscale caratterizzata dalle stesse procedure, stessi obiettivi e analoghi impatti sugli ordinamenti interni. Si viene così a configurare un divario tra il consolidamento dell’unione della disciplina fiscale e l’unione fiscale di bilancio, interamente da costruire. Peraltro, come è stato osservato, tale divario appare paradossale se si considera che i vincoli europei di finanza pubblica sono più stringenti di quelli riscontrabili in uno Stato federale come gli USA . Da qui la necessità di estendere la riflessione all’altra modalità di intervento dell’Unione nell’ambito della finanza pubblica, vale a dire al bilancio dell’Unione e alle sue potenzialità quale strumento di rilancio per il processo di integrazione . In questa prospettiva i vincoli europei assumono nuova linfa e da strumenti di coordinamento si ergono a strumenti funzionali all’integazione fiscale . Entrambe le modalità di intervento dell’Unione, disciplina fiscale e finanziamenti del bilancio europeo, avvengono attraverso una stretta interazione tra gli Stati membri. Non solo a questi ultimi è lasciato un margine di discrezionalità nelle politiche di bilancio, ma sono questi ultimi a determinare la quantità di risorse e gli obiettivi cui destinare i finanziamenti europei . Certo, come si avrà modo di constatare, non è possibile attribuire al bilancio europeo la classica tripartizione delle funzioni di Musgrawe,di riallocazione, stabilizzazione e redistribuzione individuate da Musgrave . Tuttavia, questo non può indurre a sottovalutare la sua funzione allocativa svolta mediante l’erogazione dei fondi strutturali. Né tantomeno può trascurarsi il condizionamento che attraverso la regolazione del mercato viene esercitato sulla redistribuzione delle risorse. Allo stesso tempo, non è possibile individuare elementi connessi alla funzione di stabilizzazione del bilancio europeo. La funzione di stabilizzazione in chiave anticongiunturale richiederebbe dimensioni più ampie dell’attuale 1 per cento del Pil degli Stati membri e una effettiva autonomia finanziaria, oltre alla possibilità di adottare politiche di bilancio in disavanzo, vietate dal principio del pareggio di cui all’art.310 Tfue Questa assoluta assenza si è evidenziata drammaticamente nella crisi finanziaria del 2008 e ha acuito il dibattito sulla ripresa del processo di integrazione basato anche sulla costruzione di una unione fiscale. A riguardo, nonostante la perdurante presenza di posizione nazionaliste, sorrette dalla relativa giurisprudenza costituzionale , non si può fare a meno di constatare che l’evoluzione normativa descritta nei precedenti capitoli, abbia portato ad un accentramento al livello europeo delle decisioni di bilancio. Il grado di convergenza e di centralizzazione è tale da rendere opportuno l’avvio di un percorso verso l’adozione di un bilancio europeo dalle caratteristiche coerenti con un assetto federale. Si tratta di uno dei tasselli fondamentali per il rilancio del processo di integrazione che verte essenzialmente su quattro elementi di base . Un primo elemento fondamentale è stato individuato nella realizzazione di un quadro finanziario integrato, tale da assicurare la stabilità finanziaria, soprattutto della zona euro e da ridurre l’impatto delle crisi bancarie sulla collettività; in tale quadro la vigilanza bancaria è assunta a livello europeo, dalla Banca centrale europea . Tale percorso si è concluso con la realizzazione dell’Unione bancaria nel novembre 2014 . Connesso al sistema finanziario è il secondo elemento costitutivo: un quadro di bilancio integrato tale da garantire una sana politica di bilancio, sia a livello nazionale che europeo, basata su un maggior coordinamento ed un comune processo decisionale; tale integrazione di bilancio è intesa come passaggio funzionale all’emissione comune di titoli del debito pubblico . I primi due elementi sopra indicati sono funzionali alla costituzione di un quadro integrato di politica economica, terzo elemento base, finalizzato a garantire lo svolgimento di politiche, nazionali ed europee, tese alla promozione della crescita sostenibile, dell’occupazione e della competitività. Un quarto elemento trae origine dalla percezione delle decisioni europee come scarsamente legittimate, risultato di processi poco trasparenti e partecipati; in tale ottica un punto fondamentale per il rilancio dell’Uem è ritenuta la riflessione finalizzata alla definizione di un più ampio disegno volto a migliorare la percezione della legittimità e la responsabilità democratica delle decisioni adottate nell’ambito dell’Uem. Si viene a configurare un’architettura nell’ambito della quale l’integrazione delle politiche di bilancio e l’unione fiscale, assumono un ruolo chiave rispetto all’integrazione delle politiche economiche e alla legittimazione delle decisioni. La crisi finanziaria, infatti, ha posto in evidenza l’interdipendenza delle economie nazionali e allo stesso tempo la necessità di pervenire ad una unione di bilancio quale strumento per prevenire e correggere tempestivamente gli eventuali effetti negativi di politiche di bilancio condotte a livello nazionale. Ad emergere è stata la consapevolezza che, nonostante i progressi compiuti rispetto al mercato unico e all’euro, e nonostante le numerose cooperazioni compiute negli ultimi cinquant’anni, l’assenza di progressi sul piano dell’unione fiscale e di bilancio ha condizionato e condizionerà il progetto di integrazione europea e di conseguenza gli strumenti e le risorse di cui gli Stati disporranno per dare attuazione al loro indirizzo politico, da un lato, e la condivisione di un indirizzo politico europeo, dall’altro. E’ il bilancio europeo un punto nodale per il rilancio dell’Unione: di qui la nascita di un’ampia riflessione sull’opportunità di riforma, in una visione prospettica di maggiore integrazione . Attualmente le dimensioni del bilancio europeo appaiono eccessivamente ridotte rispetto ad una visione di tipo federale dell’Unione europea ; allo stesso tempo, il bilancio europeo potrebbe apparire sovradimensionato ed eccessivamente complesso se si considera che molte delle politiche dell’Unione sono state perseguite mediante interventi di regolamentazione e coordinamento e non solo attraverso lo strumento di bilancio. In entrambi i casi il bilancio attuale dell’Unione, non è coerente né con un ruolo dell’Unione in grado di approntare interventi di stabilizzazione anticiclica, né con un rafforzamento dell’indirizzo politico europeo attraverso strumenti diversi dalla regolazione. Non si rilevano in pratica gli elementi tali da configurare il bilancio europeo “quale versatile strumento fiscale economico, sociale e di politica finanziaria che oggi rappresentano i bilanci pubblici” . L’attuale struttura, infatti, conserva l’impostazione originaria di bilancio a servizio delle strutture amministrative, sulla quale in seguito si sono sviluppate in misura maggiore le voci connesse alla politica agricola e alla politica di coesione che assorbono circa il 75 per cento degli stanziamenti di competenza del bilancio (66 per cento per il bilancio di cassa). I dati confermano l’esiguità delle risorse destinate ad altri obiettivi dell’Unione quali la libertà, la sicurezza, la cittadinanza, la giustizia . Tale assetto sconta la difficoltà di riformare il bilancio attraverso il superamento di visioni strettamente nazionalistiche e contabilistiche che caratterizzano il confronto sul bilancio europeo: la decisione sulle risorse e il saldo netto. Si tratta di temi ampi che non possono essere trattati contemporaneamente in maniera esaustiva, in questa sede pertanto ci si focalizzerà su alcuni degli aspetti che si ritengono utili a supportare la tesi qui sostenuta della necessità di una riforma del bilancio europeo coerente con un ordinamento composito, ma orientato in senso federale. In particolare appare opportuno soffermarsi su alcuni punti centrali quali: le risorse finanziarie e le spese del bilancio europeo; le procedure di approvazione del bilancio; la gestione della spesa ed il suo controllo. L’indagine consentirà di trarre alcune concluisioni a sostegno della tesi della necessità di un ampliamento del bilancio dell’Unione.